O Estado brasileiro é grande?

Publicado em 16 de setembro de 2020 às 10h06min

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No Brasil, o debate sobre o tamanho do Estado gera opiniões diversas em relação ao seu papel, custo e qualidade do serviço prestado. Se por um lado, a ideia de um Estado enxuto, austero e mais eficiente seduz um número cada vez maior de pessoas, por outro, apontam especialistas, para reestruturar a administração pública, há que se levar em conta o universo de pessoas que depende dela para acessar direitos básicos, o investimento necessário para atender essa demanda e de que forma a ideia de qualidade x quantidade deve ser considerada no serviço público.

A Constituição brasileira define como dever do Estado oferecer uma série de direitos aos cidadãos de forma gratuita e universal. Saúde, Educação e Assistência Social estão nesta lista. Para garantir o acesso a centenas de milhões de brasileiros, a administração pública precisou crescer após 1988 e, de fato, expandiu consideravelmente sua infraestrutura e número de servidores públicos desde então, com relativo crescimento nos investimentos.

A nova proposta de Reforma Administrativa do Estado brasileiro, enviada pelo governo federal ao Congresso Nacional no início de setembro, questiona justamente o tamanho e efeito dessa expansão e aponta os servidores federais como um grande peso aos cofres públicos que precisa ser reduzido.

Grandes números  

Uma das mais importantes tendências verificadas no comportamento do serviço público brasileiro ao longo do tempo é, sem dúvida, o crescimento absoluto do número de servidores. Em 30 anos (1986 a 2017), o total de vínculos no funcionalismo público aumentou de 5,1 milhões para 11,4 milhões, uma expansão de 123% e crescimento médio anual de 2,5%. Os números são do Atlas do Estado Brasileiro, uma plataforma do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), dedicada à análise do funcionalismo público no país, com base em dados oficiais.

De fato, os números absolutos do Brasil impressionam. E um olhar superficial sobre a grandeza dos dados tem, inclusive, ajudado a engrossar a tese do inchaço do Estado e respectivo peso dos servidores no orçamento. Entretanto, defende o professor Diogo Demarco (Administração/UFRGS), para tirar qualquer conclusão que determine mudanças, é fundamental uma análise mais apurada e contextualizada desse crescimento, que permita fazer as comparações necessárias para entender o que significa o tamanho do Estado brasileiro e o que de fato, precisa ser atacado. 

Diogo é especialista em gestão e finanças públicas, com foco na realidade dos municípios latino-americanos. Como coordenador do Núcleo de Pesquisa em Gestão Municipal (NupeGem/UFRGS), desenvolve estudos para analisar, criar e fortalecer o que se chama de “capacidades estatais de gestão” das administrações locais, o que envolve relação federativa e a oferta de mais e melhores serviços públicos.

“A tese de um Estado grande e inchado precisa de evidências e não de suposições e mitos que vão se criando”, introduz Demarco. “A primeira coisa é saber que parâmetros vamos utilizar para avaliar isso”, explica. “Somente o quantitativo não é um parâmetro para estabelecer comparações”.

O presidente da ADUFRGS-Sindical, Lúcio Vieira, concorda e afirma que reformas administrativas são necessárias em qualquer país que busca a excelência dos serviços públicos. “Identificadas as suas fragilidades, apresentam-se os aprimoramentos necessários, quer para melhorar um serviço, quer para ampliar a presença do estado”.

Para Demarco, “o Estado brasileiro não é grande ou inchado, ele é, sim, injusto. Ou seja, mal distribuído, especialmente, na oferta de bens e serviços para garantir os direitos sociais que a Constituição preconiza. O Estado brasileiro precisa, sem dúvida, de um chacoalhão, de um freio de arrumação dessa desigualdade, mas isso não pode ser feito a partir de um senso comum, de uma generalização que esconde as diferenças”. 

As diferenças de que trata o professor, além da realidade distinta em cada nível da federação (municipal, estadual e federal), dizem respeito também às disparidades entre os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.

“Creio que a principal narrativa que essa Reforma Administrativa tem construído é uma visão genérica de servidor público. Quem é o servidor público? Um juiz ganhando uma média de R$ 36 mil ou um auxiliar de enfermagem fazendo triagem da Covid em uma tenda, ganhando R$2,2 mil por mês?”, pondera. 

Marco Cepik, professor de Economia/ UFRGS também afirma que nem o regime fiscal e muito menos a Reforma Administrativa visam a correção das distorções que, segundo ele estão no Judiciário, Legislativo e no que chamou de “cargos de sangue azul no Poder Executivo”. O professor sugere que o Brasil precisa “de um pacto politico de reconstrução solidária do país, não de entronização da barbárie, do medo, da brutalidade como forma de governo e acumulação de dinheiro”.

Municípios puxam a expansão

O gráfico abaixo mostra os vínculos públicos separados por nível federal, estadual e municipal. A evolução aponta que a expansão de servidores se concentrou nos municípios, o que segundo o Ipea, está diretamente relacionado ao aumento da oferta de serviços públicos nas cidades. O total de vínculos municipais aumentou 276%, de 1,7 milhão para 6,5 milhões, entre 1986 e 2017. 

Com essa expansão, de 4,4% por ano, o nível municipal ampliou a participação de 34% para 57% do total de vínculos no setor público brasileiro. “Isso se explica porque os municípios ampliaram suas competências e atribuições, como a oferta dos serviços que integram o núcleo de bem-estar social” expresso na Constituição, destaca análise do Atlas do Estado Brasileiro. “Mais da metade desses trabalhadores estão na educação infantil e fundamental e na área de saúde, atendendo na estratégia de Saúde da família e atenção primária”, explica Demarco. “Não estamos falando de pessoas em atividades meio, estamos falando do que se chama na literatura da ‘burocracia de rua’, que são aqueles que prestam o atendimento direto à população, e que muitas vezes são a cara do Estado no dia a dia”. Além disso, 1.579 novos municípios foram criados no Brasil entre 1980 e 2017, um aumento de 40%. 

Estados e União

Nos estados, o número de vínculos também cresceu; passou de 2,4 milhões para 3,7 milhões, entre 1986 e 2017. E no nível federal de 923 mil, para 1,18 milhão, o que representa cerca de 10% de todos os servidores públicos nos três poderes. Se pegarmos somente o Executivo federal, vemos que havia 886 mil vínculos, em 1986, e 1,01 milhão, em 2017, incluídos os militares. Finalmente, se considerarmos apenas os servidores civis do Executivo Federal, que são o foco da Reforma Administrativa, em 1986 havia 604 mil servidores, e em 2017, 827 mil. Ou seja, em 2017, os servidores públicos do Executivo federal representavam 7,2% do total de funcionários públicos brasileiros.

Isso é muito ou pouco? A proposta de Reforma Administrativa diz que é muito. Mas, quando comparamos o Brasil com outros países, vemos que essa tese não se confirma e que, na verdade, o Brasil está abaixo da média dos países da OCDE em diferentes comparativos. 

Diogo Demarco assegura, que para se conquistar a “efetividade” do setor público, o Estado brasileiro deveria crescer, e não diminuir. “Pensando na ideia de um Estado que seja efetivo na oferta de bens e serviços públicos, sem dúvida, o Estado brasileiro deveria ser maior”. 

Lúcio Viera reforça que “o que estamos assistindo com a reforma proposta pelo atual governo, é exatamente o contrário: redução da presença do estado em áreas estratégicas permitindo o aumento ainda maior da privatização de setores importantes”, como Saúde e Educação.

Para Cepik, “o foco em cortes de gastos (com despesas sociais, pessoal da área social e investimentos) tem efeitos sociais perversos e nenhuma vantagem econômica, fora servir como cortina de fumaça contra reformas progressistas e investimentos na economia real”. O único descontrole de gastos que existe no Brasil, afirma “é com o pagamento de juros da dívida pública”.

O Brasil no mundo

O Atlas do Estado brasileiro aponta que, em 2017, o percentual de servidores públicos (11,4 milhões) em relação à população economicamente ativa (PEA) no Brasil (104 milhões), era de 10,9%. Nos países da OCDE, a média chega a 22%.

Quando olhamos a participação do emprego público no conjunto dos empregos, vemos que no Brasil em 2015, esse percentual era de 12%, enquanto a média da OCDE era 21%. Na Dinamarca e Noruega, chegava a 35%, em Portugal 16%, na Itália 17% e no Canadá 20%. Nos Estados Unidos é 15%. Na América Latina, o Brasil não destoa dos vizinhos. No Uruguai o emprego público representa 15% das pessoas ocupadas, no Paraguai 13%, no México 14%, na Costa Rica 14% e no Panamá 15%. 

A participação dos servidores públicos no PIB do Brasil também ajuda a explicar a realidade do gasto público brasileiro. No Brasil, em 2017, a folha de pagamento de todos os servidores públicos alcançou 10,74% do PIB. A participação dos servidores federais nesse total era de 2,68% naquele ano. Nos países da OCDE o percentual da folha no PIB varia. Na Dinamarca, por exemplo, é 16% e na Alemanha é 9%. 

Fazer mais com menos

Desde 2016, os governos brasileiros têm caminhado na direção da redução do tamanho do Estado brasileiro, utilizando o jargão de que é necessário fazer mais com menos. Esse conceito, que na administração privada está relacionado à eficiência, não pode, na opinião de Diogo Demarco, ser automaticamente deslocado para o setor público porque público e privado têm naturezas e objetivos distintos. “A lógica do setor privado é o lucro, e para auferir lucro, tenho que minimizar meus gastos. No setor público, o objetivo não é o lucro, é o bem-estar, a oferta de serviços públicos. Quem vai pagar por uma estrada que leva a uma comunidade pequena? Quem vai instalar uma escola numa cidade de dois mil habitantes que não tem escola privada porque não vale a pena o investimento?”. Demarco defende, então, que o melhor conceito para avaliar o desempenho do setor público seja a efetividade. “Eu defendo a busca pela eficiência (relação custo x benefício), mas ela não pode ser o único parâmetro. O indicador de efetividade talvez seja o mais adequado para aplicar no setor público. Por ele conseguimos avaliar o quanto determinadas ações impactaram dentro daquela realidade e do problema que queriam agir”. 

Sob essa mesma lógica, pesquisadores, estudiosos, entidades de diferentes setores afirmam que, na prática, a redução do Estado, significa diminuir o atendimento da população. O próprio Ipea conclui no Atlas do Estado brasileiro que “quando se fala em reduzir a máquina ou seu custo, deve estar claro que é da redução da prestação de serviços palpáveis pelo cidadão que se trata. Em outros termos, menos máquina pode significar reduzir quadros de professores, profissionais da saúde, fiscais do trabalho, cadastradores do bolsa-família, fiscais ambientais e outros tantos profissionais que prestam serviços essenciais. Mesmo no nível federal, a existência de carreiras profissionalizadas para coordenar programas federais de atendimento ao cidadão e para repasses de recursos a estados e municípios é uma necessidade. Paradoxos discursivos que reclamam serviços melhores e mais profissionais na burocracia de balcão – médicos, professores, fiscais do trabalho etc. –, ao mesmo tempo que creditam ao setor público um tal inchaço, podem se dissipar quando se entender melhor a natureza das atividades públicas mais volumosas”.

A proposta de Reforma Administrativa apregoa a redução de custos em cima do volume de servidores. O argumento é construído sobre o engessamento dos gastos públicos x cenário fiscal negativo x aumento das despesas com pessoal. (Veja um resumo da proposta aqui - PPT do Governo). 

Na opinião do professor Marco Cepik (Economia/UFRGS), o problema do gasto público com pessoal não tem relação com o custo em si, mas sim, com a falta de planejamento. “Precisamos discutir as bases de um projeto estratégico da força de trabalho que essa Reforma Administrativa não atende. Existem, sim, distorções que precisam ser corrigidas, mas esse projeto não só não resolve as distorções como as agrava; deixa o Judiciário e os militares de fora e não resolve as diferenças que existem dentro do próprio Executivo”. 

Para Lúcio Vieira, com o projeto do governo temos uma “desqualificação dos futuros quadros de servidores, com a retirada da estabilidade - que é a garantia de que o serviço será público e não submetido aos interesses privados deste ou aquele governante, em cada momento - desestruturação das carreiras, que é um importante fator de atração de profissionais qualificados e incentivador para a sua permanente atualização”. 

Para Cepik a carreira de professor universitário é um exemplo que deveria ser seguido para organizar o funcionalismo. “Os professores universitários tiveram uma série de regulamentações que criaram uma carreira estruturada. Temos requisitos altos para ingresso, tem que ter doutorado, por exemplo; avaliação a cada dois anos para progressão, exige tempo na carreira para chegar no topo. É um modelo para as demais carreiras”.

A reestruturação da carreira foi assinada pelo PROIFES-Federação em 2015.

Saiba mais.

A Reforma Administrativa, no entanto, não reconhece os avanços no funcionalismo, ao contrário, ela acaba com o regime único, cria um novo regime de vínculos e deixa a regulamentação para depois. Para Cepik, “a proposta precariza os vínculos, concentra poderes demais no presidente da República e fragiliza mais as carreiras já fragilizadas pela Emenda Constitucional 95”, ou seja, as carreiras da área social. “O que está por trás, é desobrigar o Estado de ofertar a Educação e a Saúde, o que contribui para a lei da selva: só usa quem pode pagar. Eles querem reverter a Constituição”.

Para o professor aposentado Gil Vicente Reis Figueiredo (Matemática/UFSCar), a EC 95 sacramentou um processo amplo de desmonte do Estado que, deixa de oferecer os serviços, e abre definitivamente espaço para o setor privado ocupar esse vácuo. Gil afirma que o teto de gastos é o grande responsável pela situação orçamentária no Brasil. “A EC 95 inviabilizou o serviço público”, resume.  

Lúcio Vieira pontua, que temos visto “os interesses antinacionais sendo patrocinados pelo Ministro da Economia, Sr. Paulo Guedes, conhecido internacionalmente como alguém que atua contra o Brasil, com a anuência do Presidente da República, Sr. Jair Bolsonaro.  Urgente que os democratas e patriotas brasileiros se unam contra a proposta em curso. O que o Brasil precisa é de mais Estado”.

É verdade que desde 2016, quando foi aprovada a EC 95, os gastos públicos brasileiros vêm caindo, segundo Gil Vicente, a patamares que tendem a zero, o que foi confirmado pelo próprio governo na apresentação da Reforma Administrativa. 

“Essa conta vai zerar no Brasil todo”, ou seja, os investimentos públicos em Saúde, Educação, Assistência, etc..., serão interrompidos. “São os serviços essenciais e estratégicos que estão na mira dos especuladores. Serviços públicos esses que, na imensa maioria dos países desenvolvidos, são protegidos e pertencem aos Estados nacionais, aqui no Brasil se transformam em mercadorias”, diz estudo do PROIFES-Federação, coordenado pelo professor. “Os países da OCDE que apresentam os melhores resultados nas áreas da educação e saúde têm esses serviços prioritariamente como públicos e a presença de servidores públicos, no total de trabalhadores, é significativamente maior que a constatada no Brasil”, reforça o estudo.

Gil coordenou diferentes pesquisas sobre orçamento público que apontam fontes alternativas de recursos para garantir o investimento público. No Brasil, um exemplo significativo neste contexto é a questão da tributação. “O Brasil tem uma carga tributária alta?”, questiona Gil. O senso comum diz que sim, o brasileiro paga muito imposto. “Na verdade, somos o ponto fora da curva mundial”, alerta. O Brasil tem um comportamento invertido em relação aos países centrais do capitalismo. “Quem paga imposto no Brasil é o trabalhador assalariado porque os tributos incidem, principalmente, sobre o consumo. Além disso, somos um dos países com menor carga tributária do mundo”.

No Brasil, a taxa média de imposto sobre a renda é de 21% e sobre o patrimônio é de apenas 4,4%. No consumo, essa taxa é de 49,7%. Nos EUA, a taxa média de imposto sobre a renda é de 49,1%, sobre o patrimônio é de 10,3% e consumo 17%. Ou seja, quem tem maior renda e patrimônio no Brasil paga menos imposto, o que amplia as desigualdades sociais. Na avaliação de Gil, adequando a lógica brasileira ao que é feito no resto do mundo, o Estado aumenta a arrecadação e pode resolver a Saúde e Educação no país.

“Quem tem mais deve pagar mais”, argumenta apresentando alguns caminhos: reduzir a isenção de impostos (que em 2016 foi de U$ 25 bilhões, cerca de 1,5% do PIB brasileiro), criar o imposto sobre grandes fortunas, uma contribuição progressiva sobre transações bancárias e investir os royalties do petróleo na educação.  

Para Cepik, A queda abrupta da arrecadação entre 2014 e a recessão de 2015-2016 levaram a uma espiral invertida rumo ao fundo do poço, onde o corte de despesas públicas, mantida a estrutura tributária regressiva, leva a mais perdas de receitas e menos consumo e investimento. O foco em cortes de gastos (com despesas sociais, pessoal da área social e investimentos) tem efeitos sociais perversos e nenhuma vantagem econômica, fora servir como cortina de fumaça contra reformas progressistas e investimentos na economia real.

O único descontrole de gastos que existe no Brasil é com o pagamento de juros da dívida pública.

A Educação Pública neste contexto

A presença do Estado na oferta de Educação caracteriza a realidade dos países mais desenvolvidos do mundo. Há anos, a OCDE aponta a necessidade de que os estados nacionais invistam mais em educação e se responsabilizem por esta oferta, o que é determinante para garantir igualdade no acesso e qualidade do serviço. 

No Brasil, em âmbito federal, reflete o presidente da ADUFRGS, Lúcio Viera, “a educação superior ainda está muito aquém das necessidades e exigências para ser uma oferta pública, um direito de cidadania. Apenas cerca de 25% das matriculas neste nível de ensino são oferecidos por instituições públicas”. Para Lúcio, uma reforma administrativa que tenha por horizonte a melhor capacitação do Estado na oferta de serviços no âmbito da educação deve ter como meta a criação das condições para o atendimento do estabelecido no PNE – Plano Nacional da Educação, Lei 13.005/2014-2024”.

O Plano Nacional da Educação, aprovado em 2014, apontava neste sentido. Com 20 metas para serem alcançadas em dez anos, o plano, ainda em vigor, prevê que até 2024, por exemplo, o Brasil esteja investindo 10% do PIB em Educação. A EC 95, no entanto, estacionou esse gasto em 5,5% do PIB, mesmo patamar de 2010. Gil Vicente afirma que a EC 95 é incompatível com o PNE, e é preciso revogá-la para garantir a continuidade da educação pública no país. 

À luz de todo esse processo de recrudescimento dos investimentos federais, o PROIFES-Federação vai realizar o XVI Encontro Nacional de 4 a 7 de novembro, de forma virtual. O encontro terá cinco eixos de debates.

O eixo 2 analisa as carreiras, salários, condições de trabalho e retomada das atividades de ensino, no contexto da pandemia. O documento reflete sobre a atual realidade da educação superior brasileira que tem sofrido seguidos cortes orçamentários, ataques à autonomia e até questionamentos sobre seu lugar no desenvolvimento estratégico do país.    

A situação da Educação Superior no Brasil é crítica. Além da EC 95 e corte de mais de 30% no orçamento das Instituições de ensino superior e da pesquisa no país, para o próximo ano já se vislumbra mais uma redução de 18,2% no orçamento de custeio e capital das IFEs (declínio de R$ 1 bilhão) com impactos negativos significativos na oferta de ensino, pesquisa e extensão. “Se os cortes de fato ocorrerem, as atividades de Institutos e Universidades correm o risco de ser suspensas no próximo ano – uma imensa ameaça a essas instituições, patrimônio do povo brasileiro”, aponta análise do PROIFES.

Na opinião da federação, a Reforma Administrativa vem no mesmo movimento e, longe de qualificar o serviço público, força uma desvalorização da carreira docente, que tem impacto direto na relação do professor com as instituições e com os alunos, e qualidade do ensino. 

Evolução do ensino superior

A educação superior no Brasil cresceu ao longo dos anos. Mas sua expansão se concentrou sobremaneira no setor privado. Por dez anos, a partir da década de 1990, o percentual de matrículas privadas, em relação ao total, passou de menos de 60% em 1994, para quase 75%, em 2006, tendência que foi interrompida a partir dali, puxada também pelo processo de interiorização da educação superior pública, mas que mantém essa proporção até hoje.

O número de docentes também cresceu. O Censo da Educação Superior aponta que em 2017 havia cerca de 340 mil docentes no ensino superior (público e privado). Desses, 4,6 mil tinham diploma superior; 72,3 mil, especialização; 154,2 mil, mestrado; e 160,8 mil, doutorado. Apenas 10 não tinham graduação.

Na rede pública federal havia 119,5 mil docentes de ensino superior e 35.120 docentes da educação básica, com salários que hoje variam entre R$ 2,2 mil e R$ 20,5 mil, congelados até o final do ano de 2021. A maioria dos professores tinha entre 30 e 39 anos e as mulheres constituíam quase 70% do corpo docente total no País

A rede pública e a privada têm diferenças significativas, principalmente, no que diz respeito à lógica de cada setor. No setor público, os docentes se dedicam, de forma indissociável, ao ensino, à pesquisa e à extensão, enquanto que, na esfera privada, estão sujeitos à lógica do lucro, pela qual predomina a atividade do ensino, dissociada das demais. 

As duas redes também diferem na relação professor / aluno. Na última década, havia cerca de 12 alunos por professor nas instituições públicas. Na privada, o número é o dobro, 24.

Referências

https://www.ipea.gov.br/atlasestado/indicadores

http://portal.inep.gov.br/censo-da-educacao-superior

https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/estudos-e-notas-tecnicas/publicacoes-da-consultoria-legislativa/arquivos-pdf/pdf/510256.pdf

http://www.gespublica.gov.br/sites/default/files/documentos/o_mito_do_inchaco.pdf

https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2020/09/08/veja-os-principais-pontos-da-reforma-administrativa-proposta-pelo-governo

Agência de Estatística Trabalhista Americana  - Bureau of Labor Statistics (BLS) https://www.bls.gov/

http://www.oecd.org/latin-america/countries/brazil/brasil.htm

Fonte: Portal Adverso

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